Mlađan, D., Cvetković, V., & Veličković, M. (2012). Sistem upravljanja u vanrednim situacijama u SAD [Emergency management system in the USA]. Vojno delo, 64 (1), 89-105.

СИСТЕМ УПРАВЉАЊА У ВАНРЕДНИМ СИТУАЦИЈАМА У СЈЕДИЊЕНИМ АМЕРИЧКИМ ДРЖАВАМА

Драган Млађан* и Владимир Цветковић Криминалистичко-полицијска академија

Милош Величковић Генералштаб Војске Србије, Управа војне полиције

Савремени свет карактерише велики број разноврсних ванред- них ситуација: од саобраћајних незгода до катастрофа великих размера, па су у њиховој санацији често неопходни сарадња и коор- диниран рад неколико хитних служби. Систем управљања у ванред- ним ситуацијама (Incident Command System – ICS) у САД, као потреба да се реагује на реалне захтеве савременог друштва, временом се појавио као нова научна дисциплина. Њен главни циљ јесте да омогу- ћи свођење губитака на најмању меру у најкраћем временском перио- ду са минималним снагама и средствима, као и отклањање узрока и последица ванредних ситуација. Да би се ти циљеви остварили, ство- рене су теоријске и методолошке основе за квалитетно оперативно и

 

стратешко руковођење у ванредним, екстремним условима.

Кључне речи: систем управљања, ванредна ситуација, при- нципи, организација.

Увод

Н

 

акон серије великих шумских пожара у Калифорнији током 1970.

године који су проузроковали велику материјалну штету, уз ма- совне људске жртве и велики број повређених, уочено је да се такав проблем понављао по истом обрасцу, али да за њега и даље није по- стојао адекватан одговор. Надлежне ватрогасне службе су тада предо- чиле да су на успех и ток целокупног спасавања и управљања утицале карактерне, тј. личне особине надлежних органа и њихових руководила- ца. Након тих великих шумских пожара развијен је систем управљања у ванредној ситуацији (у даљем тексту ICS) у јужној Калифорнији. У то време су органи власти на свим нивоима сарађивали на стварању орга- низације задужене за потенцијалне ванредне ситуације (Firefighting Re- sources of California Organized for Potential Emergencies – FIRESCOPE). То тело је, на основу анализе начина реаговања и одговора на велике пожаре, уочило следеће проблеме који су се понављали:

 

* Проф. др Драган Млађан реализује наставу из научне области Безбедност у ванредним ситуацијама.

1. коришћење нестандардизоване терминологије;
2. недостатак консолидованих акционих, тј. оперативних планова;
3. нестандардизоване начине и средства комуникације;
4. недостатак одговарајуће опреме;
5. немогућност да се акције служби за спасавање и ангажованих агенција и слу- жби прилагоде конкретној ситуацији.

Резултат напора који су уложени у решавање уочених проблема био је развој оригиналног система управљања у ванредним ситуацијама (у даљем тексту ВС). Иако је првобитно развијен као за примену у случају великих пожара, временом се систем мењао и усавршавао, па се сада може користити у свим ванредним ситуа- цијама, а и у другим приликама. Оно што је на самом почетку допринело великој употреби ICS било је увођење јединствене организационе структуре, примена принципа из области менаџмента и стандардизација процедура.

Систем командовања и управљања је првобитно примењиван у ватрогасној слу- жби, али је временом трансформисан у систем командовања и управљања за све ти- пове ванредних догађаја, а не само у случају пожара.1 Реч је о процесу који се никада не завршава, а акција се не може спровести само на основу неколико команди. Процес управљања може да обезбеди жељене резултате и њихову контролу једино у контину- итету, уз могућност да се спровођење одлука модификује до одређене мере зависно од околности. У потпуно развијеном облику, што је веома ретко, ICS има потенцијал за управљање са око 5.200 учесника, при чему један руководилац руководи са 3–5 људи. Законску потврду у САД добио је 1985. године и сада се, у изворном облику или моди- фикован, примењује у САД, Канади, Аустралији, Великој Британији и другим државама. Уколико би стручњаци анализирали организацију хитних служби дошли би до за- кључка да су састављене на исти начин.2 Хијерархија у организацији постоји без об- зира на то да ли је реч о полицији, ватрогасно-спасилачким јединицама или служби хитне медицинске помоћи. Многе организационе структуре представљају модерне пословне моделе.3 Свака организација има извршног директора, ниво извршног ме- наџмента, ниво средњег менаџмента и раднике. Ако у току активности које нису хит- не недостаје један од учесника, често је прихватљиво да се сачека та особа или се приликом доношења одлука треба обратити особи са већим овлашћењима. Међу- тим, поставља се питање шта ће се десити ако ватрогасац (радник) први стигне на место ванредне ситуације а тренутно су одсутне особе са вишим овлашћењима. Та- кође, питање је да ли треба да сачека упутства или треба да обавља само оно што је у оквиру његове дужности. У таквим ситуацијама ни једно ни друго неће бити довољ- но, већ треба приступити систему за руковођење у ванредним ситуацијама. Скоро свака јавна служба је признала да руководиоци не стигну увек први на место незгоде и да је неприхватљиво чекање или консултовање са особама које управљају слу- жбом. Баш као и оружане снаге, јавна служба мора да има организациону структуру

која ће јој омогућити успех без обзира на то ко се налази на њеном челу.

 

1 C. Hawley, G. G. Noll, M. S. Hildebrand, Special Operations For Terrorism and Hazmat Crimes, Maryland: Red Hat Publishing, 2001, стр. 113.

2 W. M. Kramer, Disaster Planning and Control, USA : FESHE, 2009.

3 Исто.

 

у ванредној ситуацији

 

Појам, карактеристике и систем управљања

Систем управљања у ванредној ситуацији је системска алатка помоћу које се врше руковођење и командовање, контрола и координација хитних служби током инцидената, односно свих врста ванредних ситуација.4 У вези с тим, ванредна си- туација је сваки догађај или ситуација која прети људима, њиховој имовини, посло- вима или заједници. Иако се често повезују са елементарним непогодама и ката- строфама, попут поплава, урагана итд., дефиницијом ванредних ситуација обухва- ћена је апсолутно свака ситуација у којој се подразумевају и захтевају брза и од- лучна акција и ангажовање различитих компонената као одговор на дешавања из- ван нормалног тока и рутинских активности.5 Према томе, ванредна ситуација је:

1. стање у којем су нарушени нормални услови за рад и живот људи на одређеној територији, у којем су угрожени њихови животи и имовина и наноси им се штета;
2. стање у којем су нарушени нормални услови за рад и живот људи на одређе- ној територији због хаварије, епидемија, елементарних удеса итд., и које може да доведе, или је довело, до материјалних и људских губитака;6
3. стање у којем су ризици и претње или последице катастрофа, ванредних до- гађаја и других опасности по становништво, животну средину и материјална добра таквог обима и интензитета да њихов настанак или последице није могуће спречи- ти или отклонити редовним деловањем надлежних органа и служби, па је за њихо- во ублажавање и отклањање неопходно применити посебне мере и употребити снаге и средства уз појачан режим рада;7
4. свака непланирана ситуација у којој може да дође до повреде или смрти ве- ћег броја људи, прекида нормалног пословања, оштећења материјалних и природ- них добара – животне средине, и слично.8

Ванредне ситуације могу да буду и узрок и последица кризних ситуација. Нераз- решена кризна ситуација може да има теже и, што је најважније, дуготрајније по- следице за земљу. Стога је за систем управљања у ванредним ситуацијама веома важно да се сагледа разлика између ванредне и кризне ситуације. Међутим, у прак- си је понекад не само изузетно тешко већ и немогуће разграничити ванредну и кри- зну ситуацију. Одређивање кризне ситуације отежава феномен друштвене свести, која се углавном формира под утицајем мас-медија. Понекад се због тога ванредна ситуација мањег обима „надува“ толико да је јавност перцепира као кризну ситуа- цију. Истовремено, постоји више примера да је ванредна ситуација довела до кри- зне ситуације.

 

4 Federal Emergency Management Agency (FEMA): Emergency Management Guide for Business & Industry.: Internet edition, 2004, стр. 29.

5 R. W. Jones, M. A. Kowalk, P. P. Miller, Critical Inciden Protocol – A Public and Private Partnership, Michigan: Michigan State University, 2000.

6 Н. И. Архипова, В. В. Кульба, Управление в чрезвичайных ситуациях, РГУ, Москва, 1998.

7 Закон о ванредним ситуацијама, „Службени гласник“, бр. 111/09.

8 Federal Emergency Management Agency (FEMA): Emergency Management Guide for Business & Industry.: Internet edition, 2004, стр. 29.

На основу анализе ранијих кризних ситуација, могу да се одреде неки критеријуми за процену могућности прерастања ванредне у кризну ситуацију. То су:9 мноштво отежава- јућих фактора; захватање друштвене свести читавих слојева друштва; неизвесност ко- лико ће времена бити потребно и на који начин ће се разрешити ВС ситуација; неопход- ност решавања бројних економских, финансијских, правних, административних и соци- јално-психолошких проблема и могућност прерастања ВС у друштвени проблем с неиз- весним решењем. Међутим, постоји још једна разлика између кризне и ванредне ситуа- ције: ванредна ситуација је свршени догађај. Под њом се подразумева конкретно дело- вање, како органа власти, тако и сваког појединца. При томе су, по правилу, у другом плану осећај напетости и ишчекивања догађаја и његових последица. И обрнуто, криза, тј. кризна ситуација, изазива сложену психолошку напрегнутост код људи. Појављују се мноштво питања и сумњи, али и безразложна узнемиреност, што човеку паралише во- љу и ограничава могућности за конкретно деловање. Постављају се питања: У којем смеру ће се развијати критична ситуација – у негативном или позитивном? Да ли ће се, можда, разрешити сама од себе? Можда и није све тако страшно као што изгледа? итд.

У литератури, укључујући и научну, често се појмови криза и катастрофа кори- сте као синоними, што је погрешно. Наиме, та два појма су међусобно тесно пове- зана, али између њих постоји принципијелна разлика: криза је реверзибилно стање у којем човек иступа као активан чинилац, док је катастрофа нереверзибилан дога- ђај, са трагичним последицама по живот и делатност људи у одређеној зони, регио- ну или земљи, у којем је човек принуђен на пасивну, страдалничку улогу. У неким случајевима катастрофа може да буде крајњи неповољни резултат кризе. У другим случајевима је катастрофа или праузрок настанка кризе или нека врста „окидача“ за почетак кризе у преткризној ситуацији. У кризном стању, при малој промени па- раметара, већа је вероватноћа да ће систем прећи у зону нестабилности него у зо- ну стабилности. Ту се манифестује општи принцип да је све оно што је добро (на пример, стабилност) осетљивије од оног што је лоше.

Ако се катастрофа посматра као посебан случај ВС, могла би се увести макар условна градација параметара по којима се разликује од других врста ванредних ситуација. Као основни, може се узети став да је катастрофа ванредна ситуација која може да доведе до одређене кризе или до настанка читавог низа криза у раз- личитим областима друштвене делатности. Катастрофе су иреверзибилни и пора- зни резултати лоше управљаних ВС или криза.10

Најдетаљније истраживање разлика између ванредних ситуација и катастрофа спровели су научници међу којима се посебно истиче Eнрико Кварантели.11 Они су утврдили да постоји најмање пет квалитативних разлика између ванредних ситуа- ција и катастрофа:

1. Конвергенте организације. Ванредне ситуације се стављају под контролу употребом ресурса којим заједница располаже или, најчешће, уз локалну узајамну

    

   9 Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны чрезвичайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедесвий, Основы защиты населеня и территорий в кризисных ситуациях, Деловой экспресс, Москва, 2006.

   10 Исто.

   11 С. Милашиновић, Ж. Кешетовић, Кризни менаџмент у историјској перспективи, КПА, Београд, 2011.

   помоћ. У катастрофе се укључује већи број организација из јавног и приватног сек- тора са којима припадници локалне заједнице погођене катастрофом најчешће ни- кад раније нису радили. Сагласно томе, ангажоване организације треба да буду у стању да брзо успоставе одговарајуће радне односе са различитим групама.

2. Губитак аутономије. За катастрофе се формирају посебне оперативне структуре које могу да преузму примат у односу на редовне. На пример, могу да ко- ристе своја ванредна овлашћења тако што ће, без обзира на својинско право, преу- зети управљање над приватним ресурсима. Та ванредна овлашћења се најчешће не користе у свакодневним ванредним ситуацијама.

3. Стандарди перформанси. У катастрофама се укидају протоколи који се уоби- чајено користе за давање одговора (на пример, брзина одговора се мења, успоста- вља се тријажа пацијената, додељује се ограничена опрема итд. ), што значи да је озбиљно поремећен ниво услуга на које су грађани навикли.

4. Тесна повезаност јавног и приватног сектора. У реаговању на катастрофе неопходно је коришћење свих расположивих ресурса заједнице, тако да постаје за- магљена линија између јавних и приватних ресурса. То се посебно односи на област логистике у којој су компаније у приватном сектору знатно боље опремље- не. У САД и неким западним земљама највећи део критичне инфраструктуре у вла- сништву је и под контролом приватног сектора, који тако постаје главни субјект у поновном успостављању њеног функционисања.

5. У реаговању на утицај рутинских ванредних ситуација на организацију нор- мални владин механизам није значајно погођен. У великим катастрофама, међу- тим, локална власт мора да обезбеди одговор у односу на грађане, док се истовре- мено бави утицајем догађаја на своје сопствене операције. Планови континуитета тада постају кључ за обнову јавних служби, а примена тих планова може да буде у супротности са плановима за одговор уколико те две врсте планова нису на одго- варајући начин усклађене.

Након урагана Катрина у енглеском језику је почео да се користи термин cata- strophe за описивање велику катастрофу с разорним последицама на ширем под- ручју, па се поставило питање разграничења између катастрофе (disaster) и велике катастрофе (catastrophe). Кварантели је утврдио пет елемената за квалитативно разликовање велике катастрофе и катастрофе:12

1. Утицај на грађевинске структуре. Велике катастрофе карактерише потпуно уништење свих или већине стамбених објеката, што доводи до недостатка простора за смештај људи, док приликом катастрофа велики проценат стамбених објеката остаје на располагању, тако да расељена лица могу да нађу смештај код рођака и пријатеља. Последица велике штете коју изазива велика катастрофа може да буде расељавање становништва, било да је реч о добровољном расељавању или о акцији владе.

2. Утицај на локалне власти. У катастрофама се претпоставља да су локалне власти надлежне и да су у позицији да координирају напоре спасилаца. У великим катастрофама локална власт је поремећена и блокирана или због тога што су носи- оци функција постали жртве или зато што су уништени оперативни центри и кому- никациони системи. Услед тога могу да буду оперативно неупотребљиви уобичаје-

    

   12 Исто.

   ни системи за обезбеђивање локалних ресурса и у плановима за велике катастро- фе на нивоу државе треба да се укључе и механизми обезбеђивања ресурса за по- гођена подручја.

3. Утицај на помоћ од локалних заједница. Најдоступнији и најбржи извор помо- ћи у случају великих катастрофа је онај из суседних локалних заједница које нису захваћене. Међутим, приликом великих катастрофа погођена су велика подручја и суседне локалне заједнице не могу помоћи једна другој. Штавише, конвергентни ресурси, као што је, на пример, федерална помоћ у САД, морају да се распореде на више локалних заједница – не усмеравају се само на једну, тако да чак може до- ћи и до својеврсне борбе и надметања за ресурсе.

4. Утицај на функције заједнице. Велики катастрофални догађаји не прекидају само функционисање инфраструктура заједнице већ и социјалне субјекте као што су школе, и то у знатно већој мери него у случају катастрофа, што значајно проду- жује време потребно за опоравак и повратак у нормално стање.

5. Утицај на политичке процесе. Услед физичког оштећења и поремећаја соци- јалних структура, у великим катастрофама у први план избијају политичке теме које су запостављене у нормалним околностима.

Сам систем управљања у ванредној ситуацији уједно је и средство којим се ко- ординирају напори и активности појединих снага заштите и спасавања ради стаби- лизовања, тј. стављања под контролу ситуације, заштите живота, животне средине и имовине. Ток сваке акције која се предузима мора да буде испланиран, при чему треба узимати у обзир да:13

1. не постоји план којим се могу обухватити све могуће врсте и типови незгода и катастрофа које се могу десити;
2. сви важни учесници у примени плана морају да буду укључени и у процес ње- говог прављења;
3. ниједна служба не може сама да управља ванредном ситуацијом, нити да збрине све повређене особе;
4. треба радити на константном ширењу мреже учесника у отклањању ванредне ситуације;
5. бирократизација и централизација се морају избећи при структурирању и ус- постављању система управљања и командовања у ванредним ситуацијама.

Владина тела и службе су структурирани на скоро идентичан начин, у складу с бирократским системом организације, што у великој мери гуши свако прилагођава- ње конкретној ситуацији. Уколико је реч о инцидентима мањег интензитета, на челу основних функција може да се налази једна особа, али се може, захваљујући флек- сибилности читавог система, развити низ подфункција и поставити тим за руково- ђење састављен од више појединаца, од којих је свако надлежан за одређену функцију.14 Ипак, једна од предности бирократског модела организације јесте по- штовање одређених процедура при обављању задатака. Само управљање и руко- вођење константан је процес размишљања и спровођења донетих одлука изнова и

 

13 Б. Ничић, Д. Гостовић, Т. Рајковић, И. Илић, План 985-Нацрт плана за збрињавање у масовним не- срећама, Завод за хитну медицинску помоћ, Ниш.

14 W. M. Kramer, Disaster Planning and Control, USA: FESHE, 2009.

изнова. Поштовање донетих одлука у ICS систему ипак мора пратити и раније сте- чено искуство, а све то треба да доведе до правилнијег процеса командовања.

Као основна карактеристика система управљања у ванредним ситуацијама из- дваја се чињеница да такве ситуације долазе неочекивано. Сходно томе, систем управљања има другачије задатке од оних које иначе обавља. Будући да се кон- трамере морају спровести готово по хитном поступку, руковођење у ванредном до- гађају обухвата:

• успостављање команде;
• процену приоритета у ванредним догађајима;
• развој и примену акционо-оперативног плана;
• одржавање оптималног распона контроле;
• координацију активности свих учесника;
• прослеђивање неопходних информација медијима;
• праћење трошкова;
• координацију активности „спољних“ агенција и служби;
• управљање расположивим ресурсима;
• развијање одговарајуће организационе структуре;
• одређивање оперативних циљева;
• осигурање безбедности.

  Ради постизања циљева, систем се имплементира тако да организација упра- вљања може да испрати читав процес уз примену најадекватнијих средстава за ре- аговање, односно да структура, процедура и средства буду хомогени. Истражива- ња која су спровођена на основу анализе извештаја о току операција које спроводе снаге заштите и спасавања показују да се као један од главних проблема наводи лоша комуникација током интервенције. Такав начин (не)комуницирања изазива и многе друге проблеме, што може да доведе до дуплирања рада у једним и, исто- времено, до незадовољавања потреба у другим областима.15 Недостатак команди и контроле догађаја може учинити неуспешном читаву акцију. Постоје бројни разло- зи који могу да доведу до неадекватне примене система командовања у ванредним ситуацијама. Заједничко им је то да сви имају корен у недостатку унапред дефини- саних процеса и процедура или у њиховом непоштовању. Неки од њих су:16

• непоседовање важних информација о инциденту или њихово преношење и превремено откривање неадекватном терминологијом и недовољно обезбеђеним каналима комуникације;
• неразумевање основних принципа на којима се заснива ICS систем;
• искључивање могућности да су снаге заштите и спасавања индиректне мете у току процеса санирања ванредних ситуација;
• пропусти при укључивању и координацији специјалних тимова и служби, чиме се онемогућава максимално коришћење њихове стручности и способности;
• урушавање ланца команде и управљања укључивањем нових субјеката у ње- гов рад;

   

  15 Н. И. Шилова, В. В. Кульба, Управление в чрезвычайныx цитуациях, Российский государственный гу- манитарный университет, Москва, 1998.

  16 C. Hawley, G. G. Noll, M. S. Hildebrand, исто, стр. 107–108.

• неадекватан први одговор на ванредну ситуацију;
• неразвијање акционо-оперативног плана;
• неодржавање система управљања и командовања и током акција санирања последица ванредне ситуације и друго.

  Установљавањем и имплементацијом кључних корака при успостављању систе- ма управљања и командовања у ванредним ситуацијама може у великој мери да се олакша посао свих служби које су дужне да се ангажују у ванредним ситуацијама. Стога би основни алгоритам при санацији ванредних ситуација могао да садржи следеће критичне тачке:17

• систем командовања морају да установе јединице које прве стигну на место инцидента и он мора да се одржава како би при пристизању других служби и једи- ница могли адекватно да се координирају сви, тренутно и накнадно, расположиви ресурси уз неопходне инструкције учесницима;
• неопходно је да се успостави јединствена организација кључних служби и да се, у зависности од природе ванредне ситуације, нагласи која је од њих главна, тј. водећа служба;
• потребно је да се успостави јединствено командно место, које мора да буде по- знато свим субјектима у систему командовања и управљања у ванредним ситуацијама и погодно за коришћење у дужем временском периоду, уколико се за тим јави потреба;
• сваки пропуст у безбедности може да доведе до људских жртава;
• потребно је да се дефинишу основни стратешки циљеви и приоритети и да се о њима обавесте сви субјекти и ангажоване службе који раде на њиховој реализацији;
• треба се усмерити на тријажу пацијената, проналазак и идентификацију свих жртава и успостављање система приоритета при лечењу и транспорту пацијената;
• потребно је да се спроводи контрола над жртвама, објектима и одговорним службама на јединствен начин и на основу јединствених метода;
• треба поштовати систем управљања и контроле не само у ванредним ситуа- цијама, већ свакодневно.

  Веома је важно да се испланира ток сваке акције која се предузима, при чему треба узимати у обзир следеће:18

   

  у ванредним ситуацијама

   

  Организација система управљања

  Организациона структура на месту ванредне ситуације успоставља се по прин- ципу bottom-up.19 То значи да систем управљања у ванредним ситуацијама успо- стављају субјекти који први стигну на место догађаја, Дакле, одоздо ка врху, а вре- меном се активирају и друге функционалне области и одељења. У 95% свих ван- редних догађаја у организациону структуру на самом почетку укључују се поједи- начни ресурси, на пример, једно ватрогасно возило, једно возило хитне медицин-

   

  17 C. Hawley, G. G. Noll, M. S. Hildebrand, исто, стр. 30–132.

  18 Б. Ничић, Д. Гостовић Т. Рајковић, И. Илић, исто.

  19 Federal emergency management agency: „Incident command system, “New York: Independ study course, 1998.

  ске помоћи и слично.20 Појединачни ресурси јесу појединац, део опреме и особља које га прати или тим састављен од појединаца на челу са супервизором – коман- диром, који се може ангажовати. Ипак, уколико се укаже потреба, ICS структура мо- же да има и више слојева и компонената и бројније ангажовано особље. Наиме, флексибилност је једна од главних одлика организације тог система.

  Систем управљања у ванредним ситуацијама може да се користи у ванредним ситуацијама различитог обима и интензитета. Другим речима, тај систем управља- ња може да се шири и сужава.21 У великом броју случајева неће бити потребе да се активирају све основне функције, док у другим случајевима може да буде неопход- но њихово успостављање и сарадња на међународном нивоу. Будући да је свака ванредна ситуација, односно сваки ванредни догађај, у нечему специфична и одви- ја се на различит начин, организација се може проширити формирањем одељака, огранака, дивизија, група и јединица.22 Одељци (section), који се у организационој структури налазе између руководиоца у ванредном догађају и огранака, одговорни су за главне функционалне области ванредног догађаја. Дивизија (division) сноси одговорност за активности које се спроводе на одређеном географском подручју. Након дивизије, следе огранци или филијале (branches), које сносе одговорност за одређену етапу у деловању у случају великих ванредних догађаја и које такође мо- гу да се вежу за одређено географско подручје. Формирањем огранака могу се ре- шити проблеми везани за распон контроле и успостављање одређеног неопходног функционалног одељења. Група сноси одговорност за специфичне функционалне задатке, попут евакуације, сузбијања пожара итд. Њом руководи група супервизора – командира. Јединствено управљање и командовање је концепт организације пре- ма којем је свака особа одговорна само једном одређеном лицу. Јединствени ла- нац команде омогућава свим одговорним организацијама које су ангажоване да формирају скуп заједничких циљева и стратегија за њихову реализацију.

  Консолидовани акционо-оперативни планови садрже оперативне циљеве и ак-

  тивности подршке. Одлуку о прављењу акционог плана доноси руководилац у ван- редном догађају. У ICS неопходни су писани планови у следећим случајевима:23

• када ресурсе користи више корисника;
• када се ангажују учесници различитих надлежности;
• када је реч о ванредном догађају великог обима и сложености (измене осо- бља и опреме).

  Акционим планом морају да се обухвате сви зацртани циљеви и активности неоп- ходне за њихову реализацију које се одвијају током читавог оперативног периода. Пла- нови у писаној форми су погоднији јер се јасно дефинишу одговорности, штити заједни- ца и обезбеђује неопходна документација. Мерљиви и могући циљеви које треба остварити увек се односе на тзв. оперативни период (operational period). Дужина тог пе- риода варира, али се не препоручује да траје дуже од 24 сата. За инциденте који се мо- гу окарактерисати као велики оперативни период најчешће не траје дуже од 12 сати.

   

  20 Исто.

  21 HM government: Fire and rescue manual, fire service operations, incident command. United Kingdom: TSO, 2008.

  22 Исто.

  23 T. Ridge, National incident management system, USA: Homeland security, 2004.

  Под свеобухватним управљањем ресурсима подразумева се:

• оптимална употреба ресурса;
• консолидована контрола сваког појединачног ресурса;
• смањење оптерећења у комуникацији;
• старање о одговорности за ресурсе;
• смањење погрешне употребе и нагомилавања ресурса.

  Расположиви ресурси морају да буду у складу са захтевима у одређеној ситуацији. О свакој промени везаној за ресурсе, њихову расположивост и локацију мора одмах да се обавести надлежни организациони део. Основни захтев у свакој успешној интервен- цији јесте да све расположиве снаге и средства буду свих 24 сата, без одлагања и у најкраћем року, најефикасније употребљени.24 Као и у осталим организационим једини- цама, мора се водити рачуна о одговорности надлежног кадра, а кадрови и особље чи- не један од главних ресурса. После ангажовања, они се морају пријавити, а када потре- ба за њима престане, одјављују се и „скидају“ са листе ресурса који се користе.

  Распон контроле дефинише се као број појединаца којима може да управља надле- жна особа. У ICS распон контроле се креће од два до седам, а оптималан распон кон- троле чини пет појединаца. Уколико се распон контроле нађе изван тих вредности, тре- бало би да руководилац у ванредном догађају прилагоди организациону структуру.

  Након доласка првих снага на место инцидента, највиши по рангу између њих постаје руководилац у ванредном догађају. Ескалација ванредног догађаја може да доведе до захтева да се команде и надлежности пренесу на искусније лице или особу коју именују државни органи. Уколико је пренос команде неопходан, мора се обавити на најефикаснији начин и кад год је то могуће – лично. Да би се такав пре- нос обавио нова надлежна особа се информише о:

• тренутној ситуацији ванредног догађаја (циљеви, приоритети, средства, по- требе и слично);
• акционом плану;
• питањима безбедности;
• распореду особља – припадника и јединица.

  О свим променама у систему управљања и командовања неопходно је да се обавесте сви учесници у најкраћем временском року. Препоручује се и употреба briefing обрасца који садржи сажет запис о:

• подручју ванредног догађаја;
• тренутним акцијама;
• тренутној неопходности да се информишу неке организације;
• тренутним захтевима за ресурсима и њиховој примени.

  У великом броју случајева у ванредним ситуацијама је неопходна сарадња ви- ше агенција и служби. Без обзира на то да ли је реч о великим незгодама и непого- дама, мањим инцидентима или хитним случајевима и природним катастрофама, у свим ванредним догађајима потребно је да се уложи координиран напор ради обез- беђења ефикасне реакције и оптималне употребе расположивих ресурса и сред- става. Дакле, не постоји служба или агенција која би могла сама да обезбеди све неопходне елементе за квалитетно управљање у ванредним догађајима. Да би се

   

  24 Д. Млађан, Спречавање и сузбијање пожара, хаварија и експлозија, КПА, Београд, 2009.

  координација ефикасне употребе расположивих ресурса спровела, потребно је да се формализује и стандардизује управљачка структура, што даље подстиче рад на конзистентности и консолидацију активности свих учесника. Главне компоненте ор- ганизовања ICS у САД, односно његове главне функције су:

• управљање;
• планирање;
• оператива;
• логистика;
• финансије/администрација.

  Те компоненте чине основу на којој почива систем управљања. Примењују се како током рутинских процедура, тако приликом припреме за потенцијалне ванред- не догађаје, али и приликом управљања током ванредних ситуација и након њих, приликом санирања последица. Уколико је реч о догађајима мањег интензитета и обима, свим компонентама може да руководи једна особа. У ванредним ситуација- ма великог обима неопходно је да се свака од тих компонената успостави засебно. Ако је потребно, свака основна компонента може да се подели на мање функције. Управо та могућност „ширења“ и „скупљања“ организације система за управљање ванредним догађајима представља једну од његових неоспорних предности.

  Планирање, логистика, оператива и администрација/финансије – главне компо- ненте и основ система управљања и командовања у ванредним ситуацијама – у надлежности су руководећег тима.25 Неопходно је да се те компоненте формирају и да су заступљене како у свакодневном раду, тако и у стању повећане приправности и раду у ванредном стању, али и након ванредног стања, када се ради на отклања- њу последица. Одељење за планирање мора прво да одреди приоритете и форму- лише процедуре које се морају поштовати у складу са ситуацијом. Да би се та ак- тивност на најбољи начин обавила, потребно је да се располаже подацима о неоп- ходним материјалним, финансијским и кадровским ресурсима, и да се реше бројна техничка питања и питања која се тичу алгоритма корака и поступака који се спро- воде. У тој фази веома је значајно да се утврде циљеви који трба да се постигну, као и имплементација кадрова са задужењима и задацима формулисаним у акцио- ном плану. Основна обележја акционог плана су:26

• обухваћеност свих учесника, односно целокупне заједнице;
• обухваћеност свих фаза збрињавања жртава;
• омогућавање ангажовања додатних служби;
• подложност модификацији и усаглашеност са постојећим системом управља- ња и командовања;
• дефинисаност задатака, одговорности и овлашћења свих учесника, као и вре- менског периода у оквиру којег се морају остварити.

  Сектор за логистику пружа подршку ангажованим кадровима кроз обезбеђење нео- пходне опреме, возила, објеката, складиштења и доставу хране и воде, и та функција представља везивно ткиво читаве операције. Делатност подршке особама које су угро-

   

  25 FIRESCOPE Program, System Description, Incident Command System Operational System Description, USA: ICS-120-1, 1981.

  26 E. Auf der Heide, Designing a disaster plan: important questions, USA: Plant Tehnol Safety Management, 1994.

  жене у датој ситуацији спада у задатке оперативног сектора. Особље које припада том сектор на терену обавља медицинско санирање, контролише ширење негативних по- следица – штетних дејстава, и ради на што бржем успостављању нормалног стања. Значајно је да поред служби које редовно раде у служби грађана (полиција, ватрогасци спасиоци, хитна медицинска помоћ), зависно од конкретне ситуације, могуће је ангажо- вати и додатне службе. Административни/финансијски сектор се формира уколико ван- редне ситуације дуже трају. Сектор се бави свим финансијским питањима која се могу јавити у систему командовања и управљања у ванредним ситуацијама без обзира на начин функционисања служби, али и при обављању рутинских послова.

  Циљ којем се тежи у ситуацијама у којима је неопходан хитан одговор јесте ста- билизација – стављење под контролу ванредне ситуације, уз истовремену заштиту живота, животне средине и имовине, односно свођење на најмању меру људских и материјалних губитака. Задатак система управљања у ванредним ситуацијама је спровођење мера које су адекватан одговор на одређену ситуацију, уз ангажовање већег броја снага заштитите и спасавања са различитим карактеристикама, на нај- ефикаснији начин. Функцијом управљања директно руководи руководилац интер- венције (ic commander), особа која управља читавим ванредним догађајем и која је у потпуности за то квалификована. Његове главне дужности су:27

• успостављање система управљања у ванредним ситуацијама и спровођење командовања;
• заштита живота и имовине;
• контрола кадрова и ресурса;
• вођење рачуна о одговорности и одржавању јавне безбедности;
• успостављање и одржавање ефикасне сарадње са осталим агенцијама – слу- жбама и организацијама.

  Руководилац у ванредном догађају мора да буде агресиван, способан да доноси одлуке, смирен и да брзо реагује. Да би могао да обави своју улогу на најбољи могући начин мора бити и прилагодљив, флексибилан и реалан у погледу могућности и огра- ничења с којима се суочава. Неопходно је да пренесе ставове и одлуке на одговарајући начин и да одреди одговорност и управљање. Приликом промене руководиоца у ван- редном догађају неопходно је да се обавести сав ангажовани кадар да не би дошло до забуне у систему управљања и командовања и да би се одлуке адекватно спровеле. Са ширењем обим и сложености ванредног догађаја на челу се може наћи и група љу- ди која ће обављати активности руководиоца у ванредном догађају. У тим условима ру- ководилац може, по потреби, пренети на друге надлежност за обављање одређених активности. Самим тим он успоставља и следеће нове командне позиције:28

• службеник за информисање (The Information Officer), који управља односима са јавношћу, сарађује са медијима и координира објављивање информација;
• службеник за безбедност (The Safety Officer), који прати безбедност и развија мере које треба да осигурају безбедност целокупног ангажованог особља;
• официр за везу (The Liaison Officer), који је веза између служби и агенција које се налазе на критичном подручју и осталих агенција.

 

27 C. Hawley, G. G. Noll, M. S. Hildebrand, исто.

28 T. Ridge, исто.

Руководилац у ванредном догађају доноси одлуку о проширењу или сужењу ICS

организације на основу разматрања три приоритета током ванредних ситуација:29

1. Безбедност живота. Треба обезбедити да не дође до угрожавања живота ка- дрова и шире јавности, и то је увек најважније у управљању у ванредним догађајима.

2. Стабилност – контрола ванредне ситуације. Руководилац у интервенцији мора да утврди стратегије на основу којих ће, колико год је могуће, смањити неже- љене ефекте ванредних догађаја на окружење, с једне, и максимално повећати на- поре приликом одговора на такве догађаје уз ефикасну употребу ресурса, с друге стране. Тај приоритет се може остварити уколико се систем управљања успостави у складу са обимом и интензитетом ванредног догађаја, независно од ширине гео- графског подручја које је њиме обухваћено.

3. Очување имовине и животне средине. Неопходно је да се сведе на минимум штета на имовини и животној средини и, ипак, реализују постављени циљеви. У складу са развојем ситуације, руководилац у интервенцији може поставити на чело сваке од основних функција ICS појединце, шефове – командире одељака, који ће бити надлежни за одређену функцију и директно њему подређени, и који ће имати овлашћења да се интерно шире, уколико се за тим укаже потреба.

   Током мањих ванредних догађаја, руководилац у интервенцији је одговоран и за функцију планирања. Међутим, уколико се за то укаже потреба, може да успостави за- себно одељење за планирање које ће преузети тај део одговорности. Функција плани- рања обухвата прикупљање, оцену и коришћење информација о развоју догађаја и ста- њу ресурса. У скуп одговорности везаних за ту функцију спада и израда акционог плана (IAP), којим се дефинишу конкретне активности које се морају предузети, начин кори- шћења ресурса и потребни ресурси, и временски период за сваку од тих активности.

   Одељење оперативе надлежно је за спровођење свих активности које су садржане у акционом плану. Шеф одељка – командир за операције, који се налази на челу тог одељења, сноси главну одговорност за усвајање и спровођење плана. Једно од њего- вих овлашћења односи се на одређивање неопходних ресурса и успостављање интер- не организационе структуре свог одељења. Дакле, његове главне одговорности су:

   • осигурање безбедности оперативног особља и директна координација њихо- вих активности;
   • спровођење акционог плана;
   • информисање руководиоца у ванредном догађају о ситуацији и стању ресурса унутар одељења;
   • набавка нових и повраћај преосталих ресурса преко руководиоца у ванредном догађају;
   • сарадња са руководиоцем у развоју циљева.

     Одељење за логистику обезбеђује објекте, пружа услуге, врши снабдевање ма- теријалима и неопходном опремом и обезбеђује особље за рад. Дугорочно, та функција има веома велики значај, а односи се на пружање неопходне подршке.

     Иако се понекад оправдано занемарује, функција финансије/администрација има кључни значај за праћење трошкова и вођење рачуна. Уколико се трошкови и финансијско пословање пажљиво евидентирају, касније се, на основу тога, могу

      

     29 Н. И. Шилова, В. В. Кульба, исто.

     остварити надокнаде. У великим инцидентима, када су неопходна и владина саоп- штења и саопштења с највишег нивоа државне власти, та функција је посебно зна- чајна. Дакле, свака од тих функционалних области може да се прошири формира- њем додатних организационих јединица и даљим делегирањем ауторитета.

      

     у ванредним ситуацијама

      

     Принципи система управљања

     Систем управљања се заснива на принципима који побољшавају ефикасност и ефективност реаговања у ванредним ситуацијама. Доказано је да је примена наве- деног система ефикасна у свим врстама ванредних ситуација, укључујући и:30

   • инциденте у којима се подразумева употреба опасних материјала;
   • организовање унапред заказаних јавних догађаја, попут концерата, парада, прослава и слично;
   • природне катастрофе и елементарне непогоде;
   • инциденте који доводе до масовних жртава;
   • пожаре;
   • саобраћајне незгоде свих врста;
   • управљање ресурсима;
   • ванредне догађаје у којима је неопходна сарадња између више агенција и служби;
   • мисије трагања и спасавања на ширем подручју, и друго.

     Систем управљања у ванредним ситуацијама, ради веће ефикасности и ефек- тивности, заснива се на следећем:31

   • употреби јединствене терминологије од стране различитих ангажованих служби;
   • установљавању основних функција (планирање, логистика, оператива и адми- нистрација/финансије) и дефинисању њиховог међусобног односа;
   • јединственом ланцу командовања и адекватном распону контроле коју спро- води вођа;
   • флексибилности и прилагодљивости система управљања конкретној ванред- ној ситуацији;
   • кључни елементи система су логистика и планирање.

     Величина, структура и начин командовања у највећој мери зависе од природе и величине незгоде или ванредне ситуације, али и од неопходних људских, технич- ких и финансијских ресурса. Основни принципи које треба применити при успоста- вљању система управљања и командовања у свакој могућој ситуацији, па тако и у оној која је по карактеристикама ванредна, јесу:32

   • мисија читавог система мора да буде у сагласности са доступним ресурсима и начином на који се спроводи ауторитет;
   • обухват мисије мора бити такав да омогућава оптимално управљање, уз јасно навођење његових граница;

      

     30 C. Hawley, G. G. Noll, M. S. Hildebrand, исто.

     31 T. Mićić, D. Gostović, T. Nikolić, J. Milenković, Sistem za rukovođenje vanrednim događajima, Zavod za hit- nu medicinsku pomoć, Niš.

     32 Исто.

   • мора се јасно дефинисати линија командовања и односи подређености и над- ређености, и одговарајући распон контроле;
   • у сваком тренутку мора се омогућити кооперативни рад и координација са слу- жбама, агенцијама и јединицима које се могу накнадно укључити.

     Морају се испоштовати задаци, одговорности и овлашћења сваког учесника. Прилагодљива ICS структура сачињена је од главних компонената које треба да обезбеде брзо и ефикасно искоришћавање и употребу ресурса и смањи ремећење нормалне ситуације. На основу истраживања, да би се успешно управљало у ван- редним ситуацијама неопходни су:33

   • ефикасан систем одговорности;
   • озбиљна процена ситуације;
   • одговарајућа дислокација ресурса;
   • ефективан систем комуникације.

     Концепти и принципи ICS проверено су функционални и корисни свим нивоима власти приликом ванредних догађаја, али и приватном сектору. Ипак, неопходна је обука, како би се осигурало да сви потенцијални учесници у систему управљања ванредним догађајима знају основне постулате његове организације.

     Јединствена терминологија има суштински значај у свим системима за управљање, нарочито када је неопходан заједнички рад несродних служби, агенција и тимова. Терми- нологија која се везује за систем управљања у ванредним ситуацијама стандардизована је за све учеснике. Неке од препорука за установљавање јединствене терминологије су:34

   • ангажовано особље би требало да користи заједничка имена за све кадрове и неопходну опрему, ресурсе и објекте у области ванредних догађаја;
   • радио-преноси би требало да се буду на „чистом“ језику, без употребе жаргона;
   • та терминологија се мора примењивати на организационе елементе, ресурсе и позиције.

     Интегрисани систем комуникације је систем који се заснива на јединственом плану комуникације, стандардним оперативним процедурама, употреби „чистог“ текста, јединственим фреквенцијама и стандардизованој терминологији. У зависно- сти од величине и сложености ванредног догађаја, могуће је успоставити више ка- нала и мрежа комуникације. Треба узимати у обзир чињеницу да јединствени начин командовања не значи да се одређеној агенцији умањује или одузима ауторитет или одговорност. Наиме, концепт јединственог ланца управљања значи да сви уче- сници у процесу треба да допринесу на следећи начин:35

   • утврђивањем заједничких циљева;
   • максималним искоришћењем свих доступних ресурса;
   • заједничким планирањем оперативних активности;
   • спровођењем акција на интегрисани начин;
   • поштовањем јединственог акционог плана;
   • успостављањем јединственог ICS;
   • једна особа је надлежна за имплементацију акционог плана.

 

33 X. Jiang, J. Hong, L. Takayama, J. Landay, Ubiquitous Computing for Firefieghters: Field Studies and Pro- ram Types of Large Displays for Incident Command, Vienna: CHI, 2004.

34 E. Auf der Heide, исто.

35 Hawley, Noll, Hildebrand, исто.

Закључак

Спречавање, спремност, одговор, опоравак и ублажавање потенцијалних ван- редних ситуација и катастрофа, без обзира на њихову природу, неопходне су ком- поненте сваког система за управљање и командовање, без обзира на то да ли је инцидент „природни“ или „вештачки“. Систем управљања у интервенцијама (ICS) даје јасан оквир командиру у интервенцији за организовање и распоређивање до- ступних ресурса на сигуран и ефикасан начин. На тај начин му се пружа организа- циона структура која је спремна и прилагодљива свакој интервенцији, почев од ко- ришћења једног возила до најкомплекснијих интервенција. Стога је битно да се си- стем командовања у интервенцијама усвоји у потпуности и да сви чланови особља буду обавештени о њему да би разумели језик и концепте за локалне, пограничне и националне интервенције различите сложености.

Пошто је структура ICS веома слична команди и систему за контролу НАТО-а, војска и хуманитарне службе могу да користе ICS модел за побољшање управља- ња и, посебно, координације међу службама које учествују у интервенцији. Руково- ђење у ванредним ситуацијама у САД има велики значај за квалитет ефикасног от- клањања последица. Иако је у широкој употреби, до сада нема довољно података о његовој ефикасности у реалним условима, па се стално унапређује и развија.

Постоји неколико кључних елемената за успех тог система. Први елемент је његова употреба у свим ванредним ситуацијама – планираним и непланираним. Затим, целокуп- но особље треба да је обучено за рад у том систему. Такође, треба се осврнути на прет- ходне ванредне ситуације и обратити пажњу на недостатке у командовању и контроли.

Литература

1. Heide, E.: Designing a disaster plan: important questions. USA: Plant Tehnol Safety Management, 1994.
2. Bruschlinsky N., Sokolov S., Vagner P.: World Fire Statistics-International Association of Fire and Rescue Services- Center of Fire Statistics, № 15, 2010.
3. Canton, L., G. (2007): EMERGENCY MANAGEMENT – Concepts and Strategies for Effective Programs, Hoboken, New Jersey:Wiley.
4. Data of Fire Statistics of 25 countries in 2008.
5. Federal Emergency Management Agency (FEMA): Emergency Management Guide for Business & Industry, Internet edition, 2004.
6. Fire and Fire Safety in 2008, Statistics Journal, Statistics of Fires and their analysis – Moscow, Russia, VNIIPO, 2009.
7. Fire Statistics Monitor. Prepared by Fire Statistics & Social Research Branch. Issue № 04/09. London, October 2009.
8. FIRESCOPE Program: System Description, Incident Command System Operational System Description, USA: ICS-120–1, 1981.
9. Hawley, C.; Noll, G. G.; Hildebrand, M. S.: Special Operations For Terrorism and Hazmat Crimes, Maryland: Red Hat Publishing, 2001.
10. HM government: Fire and rescue manual, fire service operations, incident command, United Kingdom: TSO, 2008.
11. Homeland Security Advisory System code: The Homeland Security Act-HS Act: Public Law 107–96, 2002.
12. Information Bulletin of the World Fire Statistics Centre, № 25, October 2009.
13. Jones, R. W.; Kowalk, M. A.; Miller, P. P.: Critical Inciden Protocol – A Public and Private Partnership, Michigan: Michigan State University, 2000.
14. Kramer, W. M.: Disaster Planning and Control, USA: FESHE, 2009.
15. Manley, A. D.: Security Manager’s Guide to Disasters: Managing Through Emergencies, Violence, and Other Workplace Threats, USA: Taulor & Francis Group, 2009.
16. Michael J. Karter Jr. Fire Loss in the United States During 2008 Abridged Report. NFPA, July 2009.
17. Michael J. Karter Jr. US Fire Department Profile Through 2008. NFPA, October 2009.
18. Mićić, T.; Gostović, D.; Nikolić, T.; Milenković, J.: Sistem za rukovođenje vanrednim događajima, Zavod za hitnu medicinsku pomoć, Niš.
19. Prizzia, R.: The Role of Coordination in Disaster Management, USA: CRC Press, 2008.
20. Quarantelli, E., „Another Selective Look at Future Social Crises: Some Apects of Which We Can Already See in the Present“, Journal of Contingencies and Crisis Management, Vol. 9. No. 4. стр. 233–237, 2001.
21. Quarantelli, E. L.: Disaster: Theory and Research, New York: Sage. 1978.
22. Ridge, T.: National incident management system. USA: Homeland security, 2004.
23. The Stafford Act доступан на http://www. fema. gov/about/stafact. Shtm, приступ

    07. 06. 2011.

24. Turner, B. A.: Stepping into the Same River Twice: Learnig to Handle Unique Management Problems, Middlesex University Inaugural Lectures 2. 1992.
25. Архипова, Н. И.; Кульба, В. В.: Управление в чрезвичайных ситуациях, РГУ, Москва, 1998.
26. Кешетовић, Милашиновић: Кризни менаџмент у историјској перспективи, КПА, 2011.
27. Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны чрезви- чайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедесвий, Основы защиты населеня и территорий в кризисных ситуациях, Москва: Деловой экспресс, 2006.
28. Млађан, Д.: Спречавање и сузбијање пожара, хаварија и експлозија, Крими- налистичко полицијска академија, Београд, 2009.
29. Ничић, Б.; Гостовић, Д.; Рајковић, Т.; Илић, И.: План 985 – Нацрт плана за збрињавање у масовним несрећама, Завод за хитну медицинску помоћ, Ниш.
30. Шилова, Н. И.; Кульба, В. В.: Управление в чрезвычайныx цитуациях, Рос- сийский государственный гуманитарный университет, Москва, 1998.